衔接推进乡村振兴补助资金使用中发现的问题及对策分析

来源：《经济与社会发展研究》期刊

一、衔接推进乡村振兴补助资金使用现状

本文以S省某地级市城中区为例，按照衔接推进乡村振兴补助资金管理办法的规定，对该地区上述资金以资金拨付使用程序为导向，在资金使用、项目建设、绩效管理等方面进行审查，并抽取部分项目进行实地核查后发现，当地上述资金在资金分配、使用方面仍存在诸多问题，问题亟待解决。

（一）资金使用管理方面

1. 违规拨付资金

该专项资金拨付情况反映，财政当年资金拨付率达95%以上，但实际发现，财政为完成当年考核任务，由各主管部门申请，将财政资金直接拨付至各项目村（社）村民委员会或村集体合作社，而未按照国库直接支付的要求，直接拨付至资金支付最终方，且根据项目抽查的情况来看，部分项目资金并未按照项目进度或合同约定拨付资金，致使资金拨付与项目建设进度无法有效匹配，影响资金效益。

2. 超范围使用专项资金

根据专项资金管理办法规定，到县(区)的中央、省级衔接资金中，可统筹安排部分项目管理费，用于项目前期设计、评审、招标、监理及验收等与项目管理相关的支出。但在资金使用中发现，大部分项目管理费，实际用于弥补主管部门日常基本支出、各项补贴等，如差旅费、会议费、资料打印费等，并未实际用于项目管理中的各项专项支出。

3. 报账不及时，致使资金滞留

基层根据资金分配方案要求，应在项目竣工，完成村级、乡镇（街道）两级验收，并报行业主管部门申请县 (区) 级验收通过后，再向乡镇（街道）申请报账，支付最终价款。但截至第二年一季度时，仍有众多项目未完成报账手续，总体平均报账率为33%左右，甚至部分主管部门报账率为0，导致大量资金滞留在村民委员会或合作社，资金脱离财政监管，存在安全隐患。

（二）项目建设管理方面

1. 项目建设进度缓慢

根据规定，当年申请的衔接推进乡村振兴资金项目建设期限为1年，但根据项目现场核查情况来看，截至第二年一季度，部分项目建设进度不足50%，特别是产业发展类项目中的基础配套设施建设项目，如产业园修建、养殖场建设等，部分生产用房正处在砌砖阶段，其他部分基建设施正处在前期绑扎钢筋过程中，实际建设期限远远超过前期方案中所规定的时间，甚至部分项目已停工，项目建设进度缓慢。

2. 实际建设内容与前期批复规

划内容不符这一问题突出存在于产业管护项目中，如某花卉管护项目前期实施方案中所列实施内容为投入复合肥、农药，用于施肥、除草，并对花苗进行管护，但实际核查后发现，该项目实际仅购买少量复合肥和农药，大部分补助资金均用于支付人工管护工资，且投入的复合肥、农药用量与花苗管护面积、人工管护量不匹配。

（三）绩效管理方面

1. 绩效评价工作重视度不够高

从各主管部门项目绩效管理情况来看，部分项目绩效评价工作未开展，或未按绩效评价任务要求，在项目建设期间开展事前、事中、事后全过程跟踪绩效评价，大部分绩效评价工作，只在项目结束后，由项目村根据当年项目完成情况统一在某一时点集中进行，而未在项目建设期间开展事前、事中、事后全过程跟踪绩效评价，绩效评价流于形式。

2. 项目收益未达预期值

项目相关部门在对项目进行监管时，特别是在监管项目发挥社会效益方面，未对后期项目所带来的收益及收益分配问题做重点关注，如某产业发展项目，原方案约定该项目经营主体在项目建设、运营期间聘用当地劳动力，以解决本地人口就业难的问题，同时，该项目产生的利润按比例向当地村民进行分红，提高当地人均收入，但实际看来，该项目由于专业性强，除建设期聘用了当地村民作为建筑劳动力外，经营期间并未聘用本地员工，且由于完工后项目运营期间未产生充足收益，因此，也未向本地村民进行分红。专项资金虽已拨付，但实际补助意图并未达到，降低了财政资金的使用效益。

二、根本原因分析

（一）项目前期规划调研不充分

1. 根据实际情况来看

各主管部门往往在年初即向各乡镇（街道）下达当年专项资金项目申报要求，各乡镇（街道）为争取项目资金或在规定时间内完成项目申报任务，未在做好前期调研和市场分析的前提下，就将各村（社）乡村振兴项目上报主管部门，在实施时才发现诸多问题，导致项目建设中期停滞或项目实施后未达到实施方案中所预期的效果，造成资源浪费，譬如该地某村开展的魔芋种植项目，由于当地山丘众多，山高、山路崎岖，导致运输、人力等成本较大，但该项目未做好前期市场分析，仓促上马，投入了大量人力、物力成本，因此，该农产品的总体生产成本偏高。在销售阶段，由于该地种植的魔芋水分含量过大，不符合下游魔芋制品生产商对其原材料的选购要求，当地生产的魔芋无人问津，致使该项目亏损，无疾而终。

2. 对项目需求把握不全面

在建设过程中，随意增加或更改实施内容，且未按要求及时调整实施方案，导致实际建设内容与前期批复的规划方案不符，如某项目未考虑当年建材价格波动的因素，在实施过程中，才发现建材价格猛增，前期计划资金投入量，远远无法实现方案中所规划的内容，只能暂停施工，后期通过申请追加资金后，才又动工，但已影响施工进度。

（二）资金投放层级多，范围广，资金管理难度大

纵向看，衔接乡村振兴资金投放层级，从中央到具体各村（社），涉及资金层级众多，程序复杂；横向看，首先，资金项目数量大，涉及地理范围广，其次，涉及项目主管部门（如农业）、监管部门（如财政、审计）、金融机构（如银行、担保公司）等众多关联单位。由于资金管理层级交叉纵横，致使资金安排和项目管理链条长、环节多、专业性强、监管复杂，加之基层工作任务繁重冗杂，人少事多，因此监管难度大，致使专项资金安全风险增加，而项目需要层层上报、审批，资金再层层下达，在一定程度上，也影响了项目实施和资金的实际到位进度。

（三）资金来源多，下达时点不一，影响项目开展

专项资金来源众多，除上级财政下达地方财政的专项资金外，本级地方财政也相应安排有一定数额的专项资金，同时，根据本地财政资金实际使用情况，上级财政或本级地方财政也会相应在年中追加部分专项资金，甚至根据各项目实际实施情况，本级地方财政也会对原资金分配方案进行适当调整，对财政补助资金做一定调增或调减。

由于资金调整需要经过一定程序，因此，资金实际下达到项目单位用于支付费用时，往往不一定及时，从而影响项目的开展，这一问题重点表现在建设地点在气候特殊的山区或高海拔地区的建设项目上，如某安全饮水项目，施工地点在高海拔山区，受特殊气候影响，该建设地全年1季度和4季度温度极低，特别是11月至次年2月，气温低于零下5度，出现霜冻，难以施工，扣除前期项目规划、审批、施工手续办理等时间，实际有效实施期仅7个月左右，加之项目资金下达晚、资金追加支付不及时等问题，项目单位无法根据施工合同的约定，按项目进度付款，导致已收到的专项资金不足以支付当前进度款，项目承包方施工缓慢，极大影响项目建设，因此，项目难以按照初始实施方案要求的完工时间如期完工。

（四）业务人员思想观念陈旧，专业能力不足

1. 在项目监管方面

项目主管部门往往只关注当年项目资金争取、分配工作，轻视后续的投入与管理，项目建设监管重担常落在各乡镇（街道）甚至各村（社区）基层干部头上，由于基层对口业务股室人员专业能力不足，对于各个项目的具体监管往往力不从心，导致后期项目实际建设情况，只有具体施工方才知晓，项目的主管单位甚至乡镇（街道）无法真正掌握项目具体情况，因此，也无法及时解决施工中发现的问题，导致项目质量良莠不齐。

2. 在绩效评价方面

首先，大部分业务股室人员对于绩效评价工作仍停留在传统认知上，即仅实体项目如基建项目、养殖类项目等才应进行绩效评价，资金补助类项目无须开展绩效评价，只需按要求及时发放补助即可，导致绩效评价工作无法全面展开；其次，各主管部门未注重绩效评价结果运用，导致同类型项目问题重复出现。

（五）主体责任未明确

当地政府部门在对资金分配、项目规划等方面进行审查、批复时，未明确要求经营主体必须与当地农户建立利益连接机制，未明确各经营主体的产业帮扶、带贫脱贫、致富增收等具体责任，导致各部门“重资金投入，轻产业效益”，致使许多项目的投入资金主要由经营主体受益，或当地民众仅得到短期利益，而未获得长期利益，如某些基建项目建设后，由于本地人口较少，无人使用而闲置；如部分产业发展项目，由于经营不善，处于亏损状态，经营主体直接放弃运营，项目搁置。对于上述项目，当地政府也未及时采取相应补救或调整措施，造成资源浪费。

三、对策及建议

（一）充分考虑各种因素，加强项目立项管理

通过完善立项审批、立项评审、评估退出等配套制度，进一步完善资金立项管理相关制度，特别是要着重完善评估退出机制，对于某些因各种原因无法实施而长期停滞的项目，应及时对项目进行评估，对无法完成预期建设要求的项目，通过评估退出机制，及时清退、止损，确保财政资金精准使用。全面推行专家评审、项目指南、标准文本等项目管理办法，严格按照立项依据和程序操作，对专项资金的规模、具体用途和使用方向，进行审核把关，根据本地区地理环境、气候因素、经济条件等多方面因素，加强对各申报项目的可行性研究和前期论证，因地制宜择优确定项目，对安排不当、论证不充分、把握不大的项目要慎重投放，避免决策失误。

（二）优化专项资金绩效考核

评价制度财政部门对各项目主管单位的项目绩效情况要开展事前、事中、事后全过程跟踪监督，发现问题应及时反馈给各主管单位，督促主管单位加以整改和落实；各主管单位同时也要及时与项目主管乡镇（街道）、项目村对接，对其主管项目加强项目事前、事中、事后全过程跟踪监管，以及时在项目建设过程即发现问题，立行立改，确保绩效目标保质保量按时完成。

（三）细化落实乡村振兴主体责任，加强项目效益监测

企业、合作社、创业致富带头人等市场经营主体是乡村振兴建设的主体力量，因此，当地政府部门应建立和完善乡村振兴市场经营主体监测机制，确保通过财政资金的投入，市场经营主体能真正带动农户增收，推动当地经济发展，实现乡村振兴。如可与经营主体签订年度责任清单，以细化落实主体责任，通过年末对责任清单进行考核，实时了解项目的效益情况，对未完成责任清单内容或完成质量不高的经营主体，深入分析原因，及时采取措施调整方案，实现项目社会效益。

（四）建立信息共享机制，多部门协同合作，提高监管效率

1. 财政部门内部实行绩效评价结果共享机制，绩效评价机构应及时将项目的评价结论提供给相关财政支出管理机构，以此作为财政支出管理机构在向各主管部门下达预算控制数时调整项目资金的依据；增强绩效评价结果应用的严肃性和有效性，特别关注项目实际效益情况，以便进一步增强预算编制的科学性、合理性、规范性，切实提高财政资金使用效率。

2. 各部门之间也要建立信息共享平台，从而使专项资金涉及的各横向层级单位可协同合作，通过资源共享的方式，共同研究出更为简洁的监管方式，简化管理链条，提高监管效率。

（五）严肃财经纪律，严格执行资金和财务管理相关制度

1. 严格按资金拨付制度的要求及时审核、拨付资金

各级财政部门、专项资金主管部门要严格执行财政资金管理相关规定，对符合条件的项目要及时审核、拨付资金，避免因滞留财政资金拖延项目实施；严格按照财政报账制的相关要求，规范报账程序，完善报账资料；严格按项目实施进度拨付资金，对项目实施缓慢、不按规定内容、进度和要求组织项目实施、不按项目资金管理要求，进行会计核算的项目，应通过停止拨款、追回资金、取消项目申报资格等方式进行约束。

2. 严格按照资金管理办法的规定，规范资金使用和项目核算

要按照专款专用的原则使用资金，严禁将专项资金用于部门日常支出、支付各种奖补贴和职工福利等与衔接乡村振兴补助资金无关的支出；财务、业务人员应按规定对项目进行业务核算，加强对经济业务的审核把关，严格按照会计相关法律法规的要求，对经济业务不真实、票据不规范、手续不完善、开支不合理的业务，一律不报账。对于资金的使用情况可利用审计、财政等相关部门的力量加以监督、约束。

（六）优化人员结构，提升专业素质

衔接乡村振兴资金涉及部门或单位可根据本单位实际需求，实行聘用制，配备一定比例的专业人员，从事具体项目监管工作，强化项目监管。其次，应对业务人员、财务人员等项目相关人员加强项目管理、财务管理等方面的专业培养，及时更新管理知识，提高项目管理认知，改变管理观念，如当地财政部门可与各主管部门联合开展定期管理培训，对部门、乡镇、村（社区）相关人员进行集训，学习最新财政财务法律法规，重点培训财务管理、项目管理等内容，以转变传统观念。